其次，監(jiān)獄管理黑暗腐敗，敲詐勒索濫用酷刑。當時的獄吏、獄卒大多是一些身份卑微、地位低賤、素質(zhì)低下者，他們?yōu)榱俗陨砝婧捅阌诒O(jiān)管，往往貪贓枉法，對犯人敲詐勒索，濫用酷刑，甚至縱容、利用或勾結(jié)牢頭獄霸，濫施淫威。

第三，特權(quán)犯人同罪異罰。各級官僚貴族違法犯罪，在定罪量刑時，可以享有各種減免刑的特權(quán)；即便是服刑，也可以享有單獨關(guān)押、減免戒具、特供飲食等特權(quán)。

讓人最無法想象的是，落后的牢房不僅被國人詬病，甚至也成為中國被列強欺辱的“理由”。

自1843年英國強迫清政府簽訂《中英五口通商章程》及《虎門條約》起，在整整一個世紀里，先后有19個西方國家，相繼通過不平等條約獲得了外國在華領(lǐng)事裁判權(quán)。他們以清朝“刑罰、審判、監(jiān)獄之不良”，拒絕遵守中國的法律和接受其司法管轄。

清朝統(tǒng)治集團只好把監(jiān)獄改良當做盡快收回領(lǐng)事裁判權(quán)的必要前提，以此獲得平等的國際地位。

無論是從硬件設(shè)施到管理體制，無論是因為內(nèi)憂還是外患，到了上個世紀初，中國野蠻、落后的傳統(tǒng)監(jiān)獄制度已經(jīng)無法再留存下去了。

清朝末年籌備立憲，光緒三十年，派五大臣戴鴻慈等出洋考察憲政，回國后奏準改刑部為法部，法部設(shè)典獄司掌管全國獄政。

修訂法律大臣沈家本，時任刑部侍郎，為眾議所歸，主張建立新式監(jiān)獄，并且與時任法部尚書的戴鴻慈進行過監(jiān)獄改良、建設(shè)新式監(jiān)獄的討論。戴鴻慈奏設(shè)京師模范監(jiān)獄，并通令各省一律籌備新式監(jiān)獄，這便是全國各省籌備新式監(jiān)獄的開始。