在前幾次與日本的較量中屢屢受挫的美國(guó)政府，這次是下了大決心，非得把日本的壟斷打破不可。在得到了中國(guó)清政府的贊同之后，它又組織發(fā)動(dòng)別的歐洲列強(qiáng)來(lái)參與東北之爭(zhēng)。

1909年11月6日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿諾克斯以備忘錄的形式，首先訓(xùn)令美國(guó)駐英國(guó)大使向英國(guó)政府提出了諾克斯計(jì)劃。接著，他在12月14日又訓(xùn)令美國(guó)駐日、俄、法、德、中等國(guó)的外交使節(jié)，把內(nèi)容基本相同的備忘錄，分別送至各駐在國(guó)政府。

所謂的諾克斯計(jì)劃提出了兩個(gè)具體方案：

一、“將滿州所在各鐵路、公路，依照一個(gè)計(jì)劃置于一個(gè)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)的公正的管理機(jī)關(guān)之下。……由關(guān)系列強(qiáng)共同承購(gòu)股票，……借款期關(guān)系各國(guó)得參加鐵路的管理。”

二、如果這個(gè)建議不能全部實(shí)現(xiàn)，則可以由英美兩國(guó)對(duì)錦璦鐵路的計(jì)劃在外交上予以支持，并邀請(qǐng)贊同滿洲完全在商業(yè)上中立化的有關(guān)國(guó)家，共同參加投資建筑該路及將商業(yè)發(fā)展所需要的其他鐵路，同時(shí)貸款給中國(guó)，以贖回愿歸入這一系統(tǒng)的現(xiàn)有鐵路。

這一計(jì)劃簡(jiǎn)單地說(shuō)，是想貸款給中國(guó)，使其購(gòu)回所有日本和俄國(guó)在東北的鐵路，名義上為中國(guó)政府所有，實(shí)際上則由各出資國(guó)共同管理。這個(gè)計(jì)劃如能實(shí)現(xiàn)，那么，美英在東北就可與日俄站在平等地位了。

所以，諾克斯的東北鐵路“國(guó)際化”或“中立化”，實(shí)際上是“美國(guó)化”的代名詞。為了保證諾克斯計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，美國(guó)在提出該備忘錄前后，都作了頻繁的外交活動(dòng)。