秦朝在中央確立了三公九卿制度，但是，只有中央政府機構(gòu)而無地方行政機構(gòu)，仍然無法建立強大而穩(wěn)固的統(tǒng)治。因此，秦國必須建立起與三公九卿相適應(yīng)的地方行政體制。在地方行政體制的建立上，對設(shè)立什么樣的地方行政模式，秦統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部曾進(jìn)行過激烈的爭論。

公元前221年，秦剛剛完成了統(tǒng)一六國的歷史重任，以丞相王綰為首的大批秦朝官員都向始皇建議，在燕、齊、楚等新征服的地區(qū)分封皇子為諸侯王。他們的理由是：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不置為王，無以填之?！边@種主張，實際上是讓始皇沿用周代以來的封國建藩制度。但始皇另有想法，因此收到群臣的建議后，始皇下令在朝會上討論此事。

在朝會上，廷尉李斯力排眾議。他對始皇說：“周文王、周武王都是賢明的君王，所分封的大臣也都是親族和賢能之士，但幾百年下來，他們就和周天子的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，彼此關(guān)系也越來越生疏，最后竟到了相互攻伐、水火不容的境地，連周天子也無法制止?，F(xiàn)在，皇帝陛下英明神武，一統(tǒng)四海，不能再那樣做了。不如把全國都劃分為郡縣，派官員去治理，然后把皇子和大臣用厚祿養(yǎng)起來，這樣就便于管理他們了，就能達(dá)到‘天下無異意，則安寧之術(shù)也’的目的?！?/p>

李斯的主張，實際上是要求始皇廢除分封諸侯的制度，在全國范圍內(nèi)推行郡縣制。顯然，李斯的主張符合時代的要求，也契合了始皇的心意，有利于加強中央集權(quán)。最終，始皇表態(tài)支持李斯的建議，將全國分為三十六郡，這樣，秦國就在地方建立起了郡縣制。后來，隨著邊境的不斷開發(fā)和郡的調(diào)整，秦朝的郡增至四十多個。